——2015年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上財政部部長 樓繼偉
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委托，現向全國人大常委會報告規范地方政府債務管理工作情況，請審議。
一、規范地方政府債務管理工作情況
長期以來，地方政府通過融資平臺公司等舉借政府債務，對推動經濟社會持續發展發揮了積極作用，但也存在舉債缺乏規?？刂?、融資成本高企、債務收支未納入預算、風險防控機制不健全等問題。為規范地方政府債務管理，2014年，第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱《意見》）。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《關于批準〈國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案〉的決議》（以下簡稱《決議》），明確了對地方政府債務實行限額管理。財政部會同有關部門按照上述要求切實規范地方政府債務管理，取得了一定成效。
（一）確定2015年地方政府債務限額。預算法規定，省級政府可以在國務院確定的限額內發行政府債券舉債，舉債規模由國務院報全國人大或其常委會批準。對地方政府債務實行限額管理，是落實預算法要求，建立地方政府債務規?？刂崎L效機制的重要舉措，有利于充分發揮各級人大對地方政府債務的監督作用。
為做好2015年地方政府債務限額管理工作，財政部會同有關部門組織各地對截至2014年末的地方政府存量債務進行了清理核實。根據清理核實結果，國務院向全國人大常委會報送議案，建議對地方政府債務余額實行限額管理，并提出2015年全國地方政府債務限額為16萬億元。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批準了議案。財政部據此提出了分地區債務限額，報國務院批準后下達地方，要求地方各級政府在批準的限額內舉借和償還債務。為確保地方政府債務有穩定的償債資金來源、將債務資金落實到具體項目和資金鏈不斷裂，各地區2015年地方政府債務限額根據該地區清理核實的2014年末政府債務余額和2015年新增債務限額確定。
（二）發行地方政府債券置換存量債務。截至2014年末地方政府債務余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付較高的利息。預算法規定，地方政府債務應通過發行政府債券方式舉借。對清理甄別后納入預算管理的非政府債券形式的政府存量債務，通過發行地方政府債券逐步進行置換，是規范地方政府債務預算管理的重要舉措，也有利于減輕地方利息負擔。
2015年，經國務院批準，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金。為確保債券順利發行，財政部會同人民銀行、銀監會完善債券發行機制，指導地方在公開發行方式以外，采取定向承銷方式發行置換債券；并通過培訓答疑、組織對口幫扶、發行現場指導等方式協助地方做好發債工作。人民銀行通過下調存款準備金率、調整存貸款基準利率、公開市場操作等方式，向市場提供適度流動性。截至12月11日，各地發行置換債券3.18萬億元，完成下達額度的99%，發行定價市場化水平逐步提高。
今年的置換債券額度實現了對當年到期債務的全覆蓋，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方每年節省利息2000億元。另外，置換債券雖然不直接增加投資，但在目前土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金支持重點項目建設創造了條件。
（三）發行2015年新增地方政府債券。為加大積極財政政策實施力度，今年全國人民代表大會批準的年初預算安排全國財政赤字16200億元，其中地方5000億元；另外，安排地方新增專項債券1000億元。兩項合計，2015年新增地方政府債券6000億元。為樹立良好的政策導向，在分配2015年分地區新增債券規模時，對低風險地區多分配，對高風險地區少分配或不分配，激勵地方化解債務風險。同時，明確新增債券資金只能用于公益性資本支出，優先用于棚戶區改造等重點項目建設，不得用于經常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。截至12月11日，各地已發行新增債券5912億元，完成下達額度的99%。
當前經濟下行壓力較大，地方保持適度的債務融資規模，有利于經濟社會持續穩定發展。隨著地方政府舉債方式的轉換，在堅決制止地方政府違法違規舉債的同時，適度加大2015年地方政府債券發行規模，有力支持了地方“穩增長”。
（四）將地方政府債務分類納入預算管理。截至2014年末地方政府存量債務中，僅政府債券和外債轉貸等少量債務納入預算管理，占債務余額的10%左右。大量政府債務游離于預算之外，影響了預算完整性和債務資金使用效益。預算法規定，省級政府依照國務院下達的限額舉借的債務，應列入預算調整方案報本級人大常委會批準。將地方政府債務納入預算管理，是規范地方政府債務管理的核心措施，有利于發揮各級人大對政府債務的監督作用。
為切實規范地方政府債務預算管理，今年財政部印發了地方政府一般債券和專項債券預算管理、會計核算等辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預算草案相關報表，指導地方將地方政府債務收支納入預算，報本級人大或其常委會審查批準。出臺一系列制度規定，明確要求提交全國人民代表大會審議的上年全國預算執行及當年預算安排，必須包含政府債務收支情況；地方政府應將新增債務收支編制預算調整方案，報本級人大常委會批準。同時，建立地方政府債務限額及債務收支情況隨同預算公開的常態機制。今年，各地已嚴格按照上述要求將新增債券收支等納入預算管理。
（五）完善地方政府債務風險評估和預警機制。黨的十八屆三中全會要求，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。預算法規定，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制。按照上述要求，財政部研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法，綜合運用債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等風險指標，全面反映地方政府整體償債能力、債務增長速度、當期償債壓力、政府履約能力等，并組織評估各地區政府債務風險。對列入預警范圍的高風險地區，財政部要求其制訂中長期債務風險化解規劃，通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務，逐步將債務風險指標控制到警戒線以內。一些省份對高風險市縣進行了預警，個別地區還建立激勵約束機制，督促高風險市縣化解債務。
據初步測算，2014年末地方政府債務的債務率為86%，風險總體可控。
（六）加強對地方政府舉債融資行為的監管。預算法“開前門、堵后門”，既賦予省級政府發行政府債券規范舉債的權限，又加大對地方政府違法舉債或擔保的懲處力度。今年以來，財政部會同有關部門積極采取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監管。財政部要求各地嚴格在批準的限額內發行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業舉借政府債務，并及時制止一些市縣政府違法違規為企業舉債提供擔保承諾的行為。發展改革委明確融資平臺公司新發行的企業債券不得與地方政府債務率、財政收入等指標掛鉤，實現與政府信用的隔離，并不再受理空殼類融資平臺公司的發債申請。
二、存在的問題
當前，我國經濟處于“三期疊加”和新舊動能轉換階段，經濟下行壓力較大。受經濟增長放緩等因素影響，財政收入形勢嚴峻，財政收支矛盾突出，規范地方政府債務管理面臨一些困難。一是地方償債壓力較大，風險防范不容忽視?，F階段，
在發生局部風險的可能性。二是違規舉債、變相舉債仍有發生，監管難度較大。一
些地方政府仍然違規舉債，或為企業舉債違規提供擔保承諾等；個別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，并要求政府進行擔保。“明股暗債”等變相舉債行為時有發生，監管難度較大。三是建立規范的地方政府舉債融資機制任務艱巨。融資平臺公司缺乏持續穩定的經營性現金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關系短期內難以厘清，制約了市場化轉型的進程；或有債務處置涉及面較廣、情況復雜，加大了處置難度，等等。這些問題都需要下大力氣解決。
三、下一步工作安排
下一步，要繼續落實預算法、《意見》及《決議》要求，抓緊完善地方政府債務管理各項制度措施，督促和指導地方做好債務管理各項工作，防范財政金融風險。
（一）切實履行政府存量債務償債責任。一是督促地方政府統籌包括債券資金在內的財政預算資金償還政府存量債務，切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產。二是繼續發行地方政府債券置換非政府債券形式的政府存量債務，降低地方利息負擔。三是鼓勵地方將有收入來源的項目，通過移交—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等政府和社會資本合作（PPP）模式進行改造，運用多種方式化解政府債務。
（二）依法妥善處置政府或有債務。一是已經發生的或有債務，外債轉貸合法擔保的依然有效，違法違規擔保的由政府、債務人與債權人共同協商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關系。二是或有債務確需政府代償的，報經省級政府批準后，由地方政府按照合同約定安排預算資金代償，并依法對原債務單位及有關責任方行使追索權。三是今后地方政府新增或有債務，應按照擔保法規定嚴格限定在政府為外債轉貸提供擔保的范圍內。
（三）推進融資平臺公司市場化轉型和融資。一是在妥善處理融資平臺公司政府存量債務的基礎上，關閉空殼類公司，推動實體類公司轉型為自我約束、自我發展的市場主體。二是由企業承擔的公益性項目或業務，政府通過完善價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務等方式予以支持，嚴禁安排財政資金為融資平臺公司市場化融資買單。三是實體類公司轉型過程中，做好存量債務處置、清產核資、人員安排等工作，切實防止出現國有資產流失、逃廢債務等問題。四是由融資平臺公司轉型的企業按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔保，實現風險內部化，其舉借的債務不納入政府債務。政府在出資范圍內履行出資人職責，或依法承擔政府采購合同、政府和社會資本合作協議等約定的責任，不得為企業舉債承擔償還責任或提供擔保。五是充分發揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機制，通過司法程序對違約的融資平臺公司市場化債務進行處置，阻斷風險傳導。
（四）加強風險防控和應急處置機制建設。一是督促地方落實限額管理的規定，嚴格控制債務增長。二是健全地方政府債務風險預警和應急處置機制，督促列入預警范圍的高風險地區制訂中長期債務風險化解規劃，對可能出現的局部風險做好應對。三是防范財政風險與金融風險相互轉化，加強財政政策與貨幣政策的協調配合，推動債券市場穩步發展。四是將政府債務納入黨政領導干部政績考核范圍，樹立正確的政績觀和科學的發展觀。
（五）加大對違法舉債擔保行為的懲處力度。國務院將加大對地方政府違法違規舉債擔保行為的監督和懲處力度。地方政府公益性項目建設確需舉借政府債務的，應嚴格依法在限額內發行政府債券解決；通過企業融資的，應堅持市場化運作，不得變相舉借政府債務。對地方違法舉借債務、違反規定替企業償債以及在國務院批準的外債轉貸以外為其他債務提供擔保的，依據預算法和擔保法有關規定追究地方政府主要負責人的責任，并向社會公開。同時，加強對金融機構的監管，對違法違規向融資平臺公司提供融資的金融機構，監管部門依法追究相關責任人的責任。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會聽取和審議國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告，加強對地方政府債務管理的監督指導，充分體現了全國人大常委會對規范地方政府債務管理、防范和化解潛在財政金融風險的高度重視，必將有力推進地方政府債務管理工作。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會的審議意見，以高度的責任感和使命感，不斷加強和改進地方政府債務管理工作，努力為經濟社會持續健康發展作出積極貢獻。
關于實施政府和社會資本
合作項目以獎代補政策的通知
財金[2015]158號
來源：財政部官網12月17日
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局，財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處：
為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）有關精神，通過以獎代補方式支持政府和社會資本合作（PPP）項目規范運作，保障PPP項目實施質量，現通知如下：
一、PPP項目以獎代補政策旨在支持和推動中央財政PPP示范項目加快實施進度，提高項目操作的規范性，保障項目實施質量。同時，引導和鼓勵地方融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，化解地方政府存量債務。
（一）對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。獎勵資金由財政部門統籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出，主要包括項目前期費用補助、運營補貼等。
（二）對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關融資平臺公司收入統一核算。享受獎勵資金支持的存量項目，其地方政府存量債務應通過合同條款明確地轉移至項目公司或社會資本合作方，化債安排可行、交易成本合理、社會資本收益適度。中央財政PPP示范項目中的存量項目，優先享受獎勵資金支持。
二、PPP項目以獎代補工作遵循依法合規、公開透明、政府引導、管理到位的原則。
（一）依法合規，是指PPP項目運作要嚴格遵守相關法律法規和政策制度，切實做到周密部署、有序規劃、科學決策、規范實施。
（二）公開透明，是指PPP項目和以獎代補資金均實行陽光化運作，依法充分披露重要信息，對相關各方形成有效監督和約束。
（三）政府引導，是指財政部通過實施以獎代補政策，促進示范項目規范運作，鼓勵地方融資平臺公司加大存量項目轉型力度。
（四）管理到位，是指財政部門規范以獎代補資金管理，嚴格審核，及時撥付，加強監督檢查，保證資金安全和政策實施效果。
三、財政部根據全國PPP工作進展情況、項目實施情況和規定的獎勵標準，按年確定PPP項目以獎代補工作計劃，在普惠金融發展專項資金中安排以獎代補資金，列入下一年度中央財政預算。以獎代補資金原則上在預算安排額度內據實列支。
四、示范項目和地方融資平臺公司轉型項目所在地財政部門按年向省級財政部門報送以獎代補資金申請書及相關材料。省級財政部門將轄內以獎代補資金申請材料審核匯總后，報送財政部及財政部駐當地財政監察專員辦事處（以下簡稱專員辦）。專員辦對省級財政部門報送的以獎代補資金申請材料進行審核，按規定出具審核意見報送財政部。財政部結合專員辦審核意見，對省級財政部門報送的項目進行審核評選后，按規定向省級財政部門撥付獎勵資金。省級財政部門收到財政部撥付的獎勵資金后，及時將獎勵資金予以轉撥，并編制獎勵資金的審核、撥付和使用情況報告，經專員辦審核后報財政部備案。
五、享受以獎代補政策支持的PPP項目，必須嚴格執行國務院和財政部等部門出臺的一系列制度文件，切實保障項目選擇的適當性、交易結構的合理性、合作伙伴選擇的競爭性、財政承受能力的中長期可持續性和項目實施的公開性，確保項目實施質量。不符合示范項目要求被調出示范項目名單的項目，不享受以獎代補政策支持。已經在其他中央財政專項資金中獲得獎勵性資金支持的PPP項目，不再納入以獎代補政策獎勵范圍。
六、地方財政部門要對轄內PPP項目以獎代補資金的申請工作進行指導，做好獎勵資金審核撥付的組織和協調工作。會同有關部門對獎勵資金審核撥付工作進行檢查，對檢查中發現的問題及時處理和反映，保證以獎代補政策落到實處。
七、對以獎代補政策支持的PPP項目，有關省級財政部門要切實履行財政職能，因地制宜、主動作為，會同項目實施單位和有關部門，為項目的規范實施創造良好環境。積極推動項目加快實施進度，確保項目規范實施、按期落地，形成一批管理水平高、化債效果好、產出結果優、示范效應強的樣板項目。
八、專員辦要對轄內申請以獎代補資金的PPP項目有關情況進行認真審核，確保項目規范運作，符合PPP相關制度要求。同時，要加強對獎勵資金撥付、使用的監督檢查，規范審核撥付程序，保證獎勵資金專項使用。
九、PPP項目以獎代補政策自2016年起施行，執行期限暫定3年。
財政部
2015年12月8日